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关于《杭州市城市房屋使用安全管理条例(修订草案)》的说明

(2015年6月25日在杭州市第十二届人民代表大会

常务委员会第二十九次会议上)

杭州市住房保障和房产管理局局长 周先木

    主任、副主任、秘书长、各位委员:

    我受杭州市人民政府的委托,现就《杭州市城市房屋使用安全管理条例(修订草案)》(以下简称《条例(修订草案)》)作如下说明:

    一、修订必要性

    自《杭州市城市房屋使用安全管理条例》(以下简称《条例》)2006年10月1日施行以来,我市积极开展房屋使用安全管理工作,有效消除了一大批房屋安全隐患,危旧房改善工程在全国范围内产生了一定影响。随着我市经济社会的发展,房屋使用安全管理工作也发生了一些新的变化,该地方性法规的部分规定已不适应实践需要。总体来看,对《条例》进行修订的必要性体现在以下三个方面:一是房屋使用安全责任人急需明确。房屋使用安全政府管理责任重大,必须明确房屋所有权人或实际使用人作为房屋使用安全责任人的具体责任,并将其责任贯穿房屋装修、安全鉴定、幕墙维护、危房治理和白蚁防治各个环节;二是房屋使用安全的管理内容急需补充完善。例如,2012年以来,房屋安全鉴定、检测已转变为市场行为,存在无监管、无规范的重大隐患,需进一步强化对房屋安全鉴定单位的监管。再如,既有幕墙管理是目前房屋使用安全管理中的一个突出问题,虽然建设部出台了相关规章,但相关政府管理职责和具体保障措施还需通过地方立法予以明确;三是实践中的管理经验急需总结立法。近年来我市积极探索房屋安全管理的新模式,在房屋安全隐患排查、督修、监控、治理等方面积累了较为丰富的经验,这些实践经验需要尽快上升为地方性法规规定并加以全面实施。

    总之,《条例》的修订有利于规范、健全房屋使用安全相关管理制度,明确政府、业主、使用人等相关主体职责,对于及时发现、治理房屋安全隐患,确保房屋使用安全具有十分重要的意义。

    二、起草依据和过程

    (一)起草依据

    《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》等有关法律、法规。

    (二)起草过程

    《条例》(修订)列入2015年市人大常委会立法计划后,市住保房管局经过调研完成了《条例(修订草案)》送审稿,于4月初报送市法制办。市法制办对送审稿进行了全面审核,将《条例(修订草案)》征求意见稿送发市人大常委会办公厅、市政协办公厅、市政府各部门及各区、县(市)人民政府征求意见,同时在市政府门户网站、市法制办网站上公开向社会征求意见。之后,市法制办组织召开了各层面征求意见座谈会,集中听取了相关政府部门,建设单位、鉴定单位、物业企业、装修企业等企业以及基层社区代表的意见建议。

    在广泛征求意见的基础上,《条例(修订草案)》经多次修改和论证后提请市政府常务会议审议,于2015年6月4日经市政府第41次常务会议讨论通过,现提请市人大常委会审议。

    三、主要内容

    本次修订完全打破了原《条例》的章节结构,属于全面修订。《条例(修订草案)》共九章,五十六条,重点针对房屋使用安全管理实践中较为突出、急需地方立法解决,而上位法未明确的问题作了规定。主要内容说明如下:

    (一)关于房屋使用安全责任人及其具体责任

    《条例(修订草案)》首先在第二章明确了房屋使用安全的业主负责制原则。第九条规定,房屋所有权人是房屋使用安全责任人。房屋产权不明晰或者房屋所有权人无法承担房屋使用安全责任的,房屋实际使用人、管理人应当先行履行房屋使用安全相关义务。国家直管公有房屋的经营管理单位是国家直管公有房屋的使用安全责任人。第十条规定了房屋使用安全责任人承担的具体责任。第十一条则规定了房屋所有权人的告知义务和相关单位、个人配合查询的义务。房屋所有权人在房屋转让或者出租时应当告知受让人或者承租人房屋结构形式、使用年限和结构改造情况等基本事项。房屋所有权人、使用人有权向城建档案机构、建设单位、设计单位、物业服务单位或者其他管理人、出卖人或者出租人查询这些基本事项,被查询人有义务予以配合。同时,第十三条还针对用于教育、卫生、文体、商贸等用途的房屋,明确了相关行业主管部门的安全监督责任。

    (二)关于房屋装修安全管理

    《条例(修订草案)》第三章从保障房屋整体结构安全的角度规范了房屋装修行为。房屋装修是实践中普遍存在的可能影响房屋使用安全的行为,部分房屋业主安全意识淡薄,乱拆乱改、野蛮装修现象较多。第十五条明确非住宅房屋装修由建设行政主管部门按照建筑工程施工管理的有关规定执行,住宅房屋装修中需要对房屋结构、墙体、荷载进行拆改、变动的,由房屋使用安全管理部门进行备案管理。第十七条明确规定了住宅房屋装修备案应当提交的材料。是否一律禁止住宅房屋拆改、变动建筑主体和承重结构是草案审核论证中争议较集中的一个问题。由于实践中难以真正做到禁止拆改,从充分考虑基层执行部门意见,并与《建设工程质量管理条例》、《住宅室内装饰装修管理办法》、《杭州市物业管理条例》等现行法规规章规定保持一致的角度,目前《条例(修订草案)》第十六条明确禁止违法拆改、变动建筑主体和承重结构,禁止违法超过设计标准或者规范,增加房屋使用荷载。同时,结合第十七条对其依法提出了相应的备案、设计、施工要求。若房屋装修涉及此类行为的,房屋使用安全责任人应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案,由具备专业施工资质的施工企业进行施工,并经三方验收合格。

    (三)关于房屋安全鉴定管理

    房屋的安全鉴定由依法设立的房屋安全鉴定单位负责,其作出的鉴定结论是认定房屋安全状况的依据,对房屋使用安全管理影响重大。目前实践中,房屋安全鉴定已转变为市场行为,但鉴定市场尚不成熟,急需政府通过信用管理、备案等手段加强鉴定市场监管,其中对房屋安全鉴定单位、重要的鉴定报告实行备案仍有必要,第十九条、第二十五条对此作了规定。

    《条例(修订草案)》在第二十条规定了房屋使用安全责任人应当委托房屋结构安全鉴定的法定情形,具体包括达到设计使用年限,仍需继续使用的房屋应当在达到设计使用年限当年委托房屋安全鉴定,此后每五年至少进行一次房屋安全鉴定等规定。其中,还特别要求学校、医院、体育场馆、车站、商场等大中型公共建筑的房屋使用安全责任人,在房屋使用年限达到设计使用年限三分之二的当年,委托进行房屋结构安全鉴定。第二十一条则针对建设工程施工的五种特定情形,规定了建设单位委托进行周边房屋结构安全影响鉴定的义务。为加强对鉴定行为和房屋安全情况的监管,第二十五条规定经鉴定属于危险房屋的,或者属于本条例第二十条、第二十一条规定的应当委托鉴定情形的,房屋安全鉴定单位应当将鉴定报告报房屋所在地的区、县(市)房屋使用安全管理部门备案。

    (四)关于建筑幕墙安全管理

    建筑幕墙在现代建筑上被广泛应用,全国各地幕墙坠落事件频频发生,我市也发生过此类事件。对此类高空坠物纠纷的处理及相关法律责任,在《民法通则》、《侵权责任法》中都已经有明确规定,即“建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落造成他人损害,所有人、管理人或者使用人不能证明自己没有过错的,应当承担侵权责任。”政府对建筑幕墙监管重在建设、使用环节的安全监管,预防幕墙坠落事件的发生。国家、浙江省已经出台了一些相关部门规章和建设标准,我市早在2007年就明确市建委负责建筑幕墙施工阶段管理,市房管局负责使用阶段管理。在此基础上,《条例(修订草案)》第二十七条对房屋使用安全、城乡规划、建设等部门的职责进行了明确。第二十八条针对竣工验收合格后交付使用的既有建筑幕墙,规定由房屋使用安全责任人至少每十年进行一次安全性检测鉴定,并规定了另外三种强制鉴定的情形。

    为了加强源头管理,解决建筑幕墙后期维护费用较高的问题,第三十条规定了建筑幕墙专项维修资金制度,本条例施行后交付使用的新建建筑,除由业主缴存的物业专项维修资金外,由建设单位另行缴存建筑幕墙专项维修资金,用于建筑幕墙的检查、检测、维修。具体缴存管理办法由市人民政府另行制定。我们认为由决定使用建筑幕墙的建设单位适当承担维护义务是合理的。

    (五)关于危房治理和强制解危

    危险房屋解除危险可以采取加固处理、原址重建、成片改造等方式进行。《条例(修订草案)》第六章明确了房屋使用安全责任人是解危责任主体,分别规定了三种解危方式的相关要求,在第三十六条明确了解除危险所需费用的承担方式,同时规定市、区县(市)人民政府应当安排必要的资金,用于危险房屋解除危险补助。第三十七条对经鉴定的危险房屋作了禁止拆改、变动结构、墙体、使用荷载,禁止作为经营场所的规定。第三十八条针对房屋使用安全责任人或者其他责任人对危险房屋拒不治理且危及公共安全的情形,规定了房屋所在地的区、县(市)人民政府可以作出强制其迁离危险房屋的决定,并可以申请人民法院将使用人强制迁离危险房屋。

    (六)关于房屋白蚁防治管理

    建设部《城市房屋白蚁防治管理规定》规定,新建、改建、扩建的房屋应当实施白蚁预防处理。我市为了强化白蚁防治管理,在原《条例》中规定对非住宅房屋装修也实行强制白蚁防治。鉴于目前我市白蚁防治管理体制未改变,房屋白蚁防治在修订草案中仍作为单独一章,对涉及强制白蚁防治的条款内容不作修改。《条例(修订草案)》第四十一条规定,新建、改建、扩建房屋的建设单位进行白蚁防治的义务。第四十二条对非住宅房屋装修白蚁防治作强制性规定,对住宅房屋装修白蚁防治作鼓励性规定。第四十三条则规定了白蚁防治的质量规范,要求建立健全白蚁防治质量保证体系,按照国家和省有关白蚁防治的施工技术规范和操作程序进行防治。

    以上说明和《条例(修订草案)》,请予审议。